摘要：由于金融商品和金融服务本身的复杂性，金融消费者一直是较为特殊的消费者群体，而由于消费理念、专业知识、风险承受能力等方面的差别，农村金融消费者更需要得到重点关注。本文以保护农村金融消费者权益为研究目的，从内部特征、监管因素、外部因素三个层面分析了问题的原因，并从事前预防和事后保护两个角度提出了保护农村金融消费者权益的各项措施，以期进一步优化农村金融消费者权益保护机制。

关键词：农村　金融消费者　权益保护　

一、关于农村金融消费者相关概念的界定

　　我国银监会2006年颁布的《商业银行金融创新指引》中，首次使用了“金融消费者”这一概念。目前，国内法律界对金融消费者的概念并没有形成统一的认识。

　　（一）金融消费者

金融消费者指为满足生活需要，购买、使用金融机构的金融产品或者接受金融机构提供的金融服务的自然人。从金融消费者的外延来讲其仅包括处于弱势地位的金融相对人。

1. 金融消费者权益
   　　金融消费者权益指金融消费者在购买、使用金融产品或接受金融服务时享有的权利与利益，一般分为安全权、知情权、隐私权、选择权、公平交易权、收益权、损害赔偿权、受教育权、监督权等。

2. 农村金融消费者
   　　农村金融消费者指购买、使用在农村区域内金融机构的金融产品或金融服务的农村居民。

    

   二、农村金融消费者应特殊保护内容

    

   　　金融消费者权益保护的法理依据主要基于以下三点：一是金融消费者与金融机构之间存在利益冲突；二是金融消费者与金融机构之间存在信息不对称；三是金融消费者的弱势地位。同时，保护金融消费者权益是金融行业长期稳定发展乃至社会安定的基础。因此，应对弱势一方给予正当的保护。

   　　从农村金融消费者的角度看，其被侵犯的权益主要是受教育权、知情权、选择权、安全权等。
   　　（一）受教育权。目前，政府、社会教育机构、金融监管机构及金融机构均未能系统地对农村金融消费者开展金融知识教育。农村金融消费者获取金融知识的途径主要是在办理银行业务时的被动学习，对其他金融知识知之甚少。同时受自身学习习惯影响，主动学习意识不强。日常宣传和普及教育活动较少，农村金融消费者金融知识受教育权得不到充分保障。

   （二）知情权。鉴于金融产品的专业性与风险性，金融机构在提供产品时需对消费者作出产品相关信息以及可能承担的风险进行说明。农村金融消费者的金融知识相对较弱，在金融交易过程中，金融机构的信息传达以及风险说明显得尤为重要。但在农村金融活动中，部分消费者的这项权益受到一定程度的忽视，这无疑会直接导致信息的不对称，也会影响选择权及其他权利的行使。

   　　（三）选择权。农村金融消费者的选择权主要包括对金融机构的选择权以及对金融产品或服务的选择权。由于农村金融市场往往呈现“供不应求”的状态，不论是金融机构还是金融产品都相对稀缺。农村金融消费者在选择余地不多的情况下，当其选定的金融机构提供某种产品或服务时，即使无法满足消费者的要求，消费者也只能被迫接受。

   （四）安全权。安全权之于农村金融消费者主要包括个人财产和信息安全。对于风险性较高的金融行业来说，财产的安全即保护消费者存放于金融机构的财产不受损害的权利。农村金融消费者的收入水平本身就低于普通金融消费者，保护其财产安全意义更加重大。同时，金融机构往往掌握与金融消费者财产密切相关的信息，这些信息一旦泄露，将会造成消费者财产的损失甚至是隐私权的损害。对于农村金融消费者来说，由于金融知识的缺乏，大多无法对自身给予有效的保护。此时，金融机构对农村金融消费者信息安全的保护就十分必要。

    

3. 农村金融消费者权益保护的原因分析

    

   　　（一）从农村金融消费者的内部特征分析
   　　1.农村金融消费者对金融产品专业知识的匮乏

   　　大部分的农村居民所了解的金融知识仅局限于银行存款、货款等传统业务，对新金融业务及产品既不了解更不敢试用。现实中，农村金融消费者往往容易陷入“交易前没有准备，交易中没有察觉，交易后难以及时发现权益受损，发现后无法有效处理”的困境。多数农村金融消费者对金融消费双方的权利义务完全不了解或了解不多，不清楚金融消费者的权利，对提供金融产品和服务的金融机构应承担的法律责任并不清楚，从而无法识别自身权益是否被侵犯。

   　　2.农村金融消费者维权意识淡薄

   　　由于信息不对称、权益保护能力不对等等因素，使得农村金融消费者对自身与金融机构之间的权利义务认识不清，法律观念淡薄，对于很多金融侵权问题缺乏法律解决意识，遇到纠纷往往不知如何处理。一部分金融消费者并未意识到自己的权益受到了侵害，而另一部分金融消费者在意识到自己的权益受到侵害时则选择忍气吞声。

   　　3.农村金融消费者难以获得充足、正规的金融教育
   　　随着农村金融产品、服务的不断丰富和日趋复杂，农村消费者的金融知识、素质和能力也亟需提高，对农村金融消费者进行现代金融知识教育日趋迫切。金融机构向消费者普及金融知识，进行风险提示，提升消费者投资和理财能力，改善消费者与金融机构关系，是实现金融消费者保护的重要前提。

   （二）从金融监管因素分析
   　　1.农村地区金融纠纷调解基础薄弱
   　　目前，我国农村金融消费纠纷调解机构主要有三种：一是县级银监办；二是人行县级支行；三是消费者协会。完善的金融监管制度是现场监管与非现场监管相结合，现场监管需要一定精通监管理论和业务的监管人才来实施，而县监管办一般2至4人，难以应付辖区内金融机构的监管。农村金融准入门槛放宽后，村镇银行、小贷公司等新型金融机构不断涌现，使监管对象变得更为庞大，监管工作更加力不从心。由于金融消费权益保护工作专业性很强，流程很复杂，尤其在解决金融纠纷时想要高效及时地完成受理、核查、转办、调解和答复等程序，需要专业全面的金融知识和很高的协调能力，即使是人行的地市级中支解决起来都存在困难，更何况人员配备严重不足、金融素质相对不是很高的县级支行。而目前县域一般有消费者维权中心而很少有金融消费者维权中心，侧重于对消费者非金融性商品消费和劳务进行保护，对金融消费者特别是农村金融消费者的保护多是力不从心。
   　　2.农村金融监管方式不完善
   　　随着农村金融业的迅速发展，农村金融产品和金融业务层出不穷，但农村金融监督的内容与形式却一层不变，偏重于事后处置式监管而忽略日常监管，对新型农村金融机构目前仅仅局限于准入监管，对其业务层面的管理，如业务的合规性、利率执行等方面的监督检查极为欠缺。
   　　3.社会监管缺失
   　　社会监管包括社会中介监管和社会舆论监管，由于各种条件限制我国农村金融企业接受监管部门认可的会计师事务所和审计师事务所，对企业财务报告的真实性进行审计的情况还未成常态，使得社会中介监管的效力难以发挥，再加上没有有效的信息交流和信息披露机制，社会舆论监管更是无从谈起

   （三）从外部环境因素分析

   　　1.农村金融消费者权益保护相关法律法规尚未形成体系
   　　目前，我国尚未对金融消费者权益保护做专门性的立法，相关法律规范分散于现行的一些法律、法规和部门规章中。《消费者权益保护法》虽明确加强消费者权益保护，但其保护的重点是一般生活商品和服务的消费者,但由于金融行业和其他行业的差异性,使该制度没有太大的执行效果。而《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》等金融法律，其立法目的主要是维护金融市场安全与稳健运行，没有明确规定保护金融消费者的专门机构、处理程序和处理方法，金融维权法定依据严重不足。再者，即使法律规定了消费者的索赔权，但现实当中金融纠纷多为损失数额较小或侵权程度较轻的案件，一般而言这类案件根本得不到补偿，绝大多数金融消费者只能被动接受。即使损失大诉讼标的案值高，金融消费者诉至法院，但由于存在诉讼周期长、费用高、举证难、执行难、胜诉率不高等问题，金融消费者往往得不偿失。这使本身文化水平低、法律意识淡薄的农村金融消费者望而却步，不愿意通过诉讼解决。

   2.农村金融市场“供不应求”导致农村金融消费者处于被动地位

   　　由于农村金融市场竞争不充分，基本上只有农行、农信社、邮储等少数几家金融机构，消费者可选择金融机构的余地较小。随着农村经济的发展，农民对金融产品的需求却呈现上升趋势，农村金融市场呈现出“供不应求”的状态。但大多数金融机构专门针对农民推出的金融产品或金融服务则较少，这就削弱了农村金融消费者对金融产品或服务的选择权利。导致农村金融消费者在缺少选择余地的情况下购买有限的金融产品，接受既定的金融服务。

4. 金融产品设计及营销缺乏对农村金融消费者权益保护的内容
   　　受地理环境、经济环境等方面影响，农村金融消费者信息渠道较窄、文化水平偏低，这决定了农村金融消费者的金融知识水平普遍较低，对金融消费及相关知识缺乏足够的关注。各金融机构的产品设计及营销中，关注自身免责的考虑较多，针对性地提示金融消费者加强对自身权益的保护力度不够。

   4.金融产品信息披露不充分

   农村金融机构在营业场所往往只公布金融产品信息如存贷款利率等，对于贷款利率浮动幅度、贷款的种类、金融业务的收费标准和信用卡年费收取等信息很少甚至没有公开。即便公示，多数农民也看不懂，农村金融消费者在不知情的情况下，与金融机构发生业务往来，权益更容易被侵犯。

   5.金融知识宣传普及力度不够
   　　目前，尚未形成持续、系统的金融宣传教育体系，绝大多数农村金融消费者对新兴金融服务和产品的相关知识了解严重不足。农村金融机构除了按照监管部门和上级行要求开展宣传活动之外，很少主动对农民进行金融知识宣传和教育，虽然人民银行县级支行近年来一直致力于引导农村金融机构加大对农村金融消费者的宣传和教育，但由于活动开展形式单一，深度和广度不够，导致收效甚微。

    

5. 农村金融消费者保护途径分析

    

   (一)事前预防
   　 　1.构建和完善金融消费者权益保护法律体系
   　　我国金融消费者保护法律制度的构建应确立以保护金融消费者权益为本位的立法理念，针对金融业是特殊情况，通过专项立法规定金融消费者权益保护的相关制度。一方面，不断完善现行的《消费者权益保护法》及相关金融法律，明确金融消费权益保护主体、目标、基本原则和监管规则。另一方面，在现阶段，为满足农村金融消费者权益保护的迫切需求，应根据农村金融市场的实际，出台相应的行政法规和部门规章，如在存贷款、银行卡、支付清算、个人信息保护等方面有针对性的增加农村金融消费者保护条款和措施，以推动农村金融消费者权益保护工作依法开展。

   2.提高农村金融机构服务质量和水平
   　　严格农村金融机构内控管理制度，简化信贷管理流程，增加小额贷款的规模和投放。进一步推进现代支付结算工具在农村的推广和应用，推广建立乡村金融服务站，使金融服务功能下沉，近距离地为农村金融消费者提供“一站式”金融服务，缩小农民与城市金融消费者在享受现代金融服务方面的差距。同时，注重加强对农村金融机构工作人员的日常培训，增强其责任意识、业务素质和对农村金融消费者权益的保护意识，以优质、高效、便捷、人性化的服务赢得农村金融消费者的一致认可，从根源上化解和消除农村金融消费纠纷和矛盾。

6. 构建多元化、竞争性的农村金融市场

   针对目前农村金融服务缺乏竞争、服务水平不高的状况，要积极引入竞争，打破农村金融市场准入的政策性壁垒,增加农村金融供给主体建立多元化、竞争性农村金融市场,支持辖区现有股份制银行和城商行向县域延伸机构，鼓励农商行和农信社向乡镇下沉服务网点扩大农村金融服务供给能力和普惠性。加大对农村金融机构的投入改善农村金融机构的硬件条件提高服务的效率。

       4.建立多维度的农村金融消费者权益保护机构
   　　作为维护农村金融消费者权益的主要行政机构，人民银行应结合目前实际，建立和完善农村金融消费者权益保护机构。一是各级人民银行应成立农村金融消费者权益保护的领导机构，加强与相关政府部门、金融行业协会、消费者协会和媒体等方面的交流与沟通，负责协调辖区范围内的金融消费者权益保护的统筹开展。二是在人民银行分支机构内部逐级设立金融消费者维权部门，指定专门人员，专职负责辖区的农村金融消费权益保护具体处理工作。三是由人民银行牵头建立金融消费者权益保护联席会议制度，由人民银行、金融机构、地方消费者协会及公检法等部门参加，建立部门间信息交流制度和金融机构业务准入、风险监测、现场检查及责任追究等机制，并推进金融消费者权益保护机构向农村延伸，使其构成全面覆盖的网络，合力促进农村金融消费者保护工作。

   　　5.加强农村金融消费者的维权教育

   　　金融消费者的宣传教育是金融消费权益保护工作的重中之重。只有金融消费者了解自身权利及权利受侵害时如何获得救助，才能从根本上保护金融消费者权益。相对于城市金融消费者，农村金融消费者的宣传教育在宣传形式、宣传内容上要有所区别。应针对农村金融消费者的特点，因地制宜、因材施教，采用贴合农村金融消费者生活特点的宣传方式。内容上要力求贴近百姓，“急百姓之所急”，提供农村金融消费者迫切需要了解的金融知识，如ATM机、银行卡的操作，各类金融产品尤其是理财产品、银保产品的概念及风险，金融机构违反金融法律法规行为的识别等。

7. 事后保护

8. 行政投诉机制的完善

       要使农村金融纠纷解决渠道更加畅通，除了设立金融投诉机构外，还需通过立法来进一步明确在农村地区的金融投诉机构的职能，并将消费者投诉的流程及处理过程在程序法上体现出来，以确保在各个环节上都有法可依。

   2.金融仲裁机制的完善

   我国的金融仲裁制度起步较晚，当金融消费者权益受到侵害时，很少主动联想到借助这一方式。其作为救济途径，在农村地区更为少被运用。由于具有高效率、低成本的特点，农村地区更应设立金融仲裁机制，从而达到快速、低成本地解决金融纠纷的效果。

   3.建立多元化的农村金融消费纠纷处理机制

   根据我国现阶段的实际情况和政策目标，形成一套农村金融消费者保护机制和农村金融纠纷处理机制，包括投诉受理机制、问题调查机制、裁决机制和处理惩罚机制，其目标是减少农村金融消费者受侵害的损失和加大金融消费者侵害的成本。一是人民银行基层行负责对农村金融机构业务进行检查，设立消费者投诉库，根据投诉分类进行调查和调解，定期分析，识别农村金融消费者面临的潜在问题，为相关法律法规的制定与完善提供参考依据。二是设立金融消费者保护协会，由专人负责农村金融消费者的保护。该协会在组织上受行政职能部门监督，在业务上有独立的地位，主要负责农村金融消费者教育的公益活动、受理农村金融消费者的一般投诉，将调查结果向媒体公布，支持或代表农村金融消费者参加诉讼活动。三是应在在金融机构内部建立健全消费者争议解决程序。

   
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