普惠金融一词最早是在2005年由联合国提出的，英文全称为“financial inclusion”，也有金融包容性的含义。即指各金融机构在其成本可控的前提下，积极的将金融服务拓展到社会的各个阶层，尤其是弥补以前传统金融对社会低收入阶层的服务空白，提高金融服务的可获得性，做到真正意义上的“包容” ^[1]。普惠金融的内涵涉及公平性的理念、金融服务体系的创新、服务于低端客户的责任等方面 ^[2]，无论是低收入者或是富人，或是小微企业，都可以成为普惠金融服务的对象。近年来，普惠金融越来越受到世界各国的重视，特别是2007年-2009年美国次贷危机以来，世界各国对发展普惠金融事业的需求更为迫切。到目前为止，世界约三分之二的国家在进行普惠金融建设，其中有50多个国家专门制定了推进普惠金融发展的目标。我国自2005年首次引进普惠金融后，通过多方政策措施，如进行涉农金融机构改革、加大涉农资金支持、扶持小微企业或涉农企业融资等，使普惠金融取得了长足的发展，使普惠金融理念大众化，深入人心，且涌现出大量普惠金融创新业态。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次明确提出了要大力“发展普惠金融”，使其上升到国家的金融发展战略，大大促进了各金融机构加快普惠金融发展的步伐，同时对各个金融机构制定普惠金融细则提高了法律依据。

一、普惠金融体系及发展历史

(一)普惠金融体系

普惠金融的发展一直备受瞩目，随着相关理论的不断发展和完善，普惠金融体系逐渐形成，并具备自身的特征。具体如下。

1．多元性。即普惠金融体系包含的各类金融机构，要适用于不同类型客户需要的。其要求突出传统金融的主导地位的同时，兼顾其他类型的金融主体，包括营利性和非营利性的金融服务提供者，以多样化的金融服务来保证普惠金融的有效性。

2．公平性。即普惠金融体系在重点满足弱势产业、弱势地区、弱势群体的金融服务需求，同时兼顾其他经济主体金融需求的前提下，对所服务的各群体、各企业都能获得公平的金融服务机会，无论是富人或者穷人或者小微企业。此举旨在为那些被传统银行所忽视的弱势群体提供金融服务，提供改变个体命运的机会 ^[3]。

3．丰富性。一切有利于普惠金融开展的都可纳入普惠金融体系，其内容包括金融消费者保护、代理银行、手机银行、国有银行改革、金融服务提供者多元化、数据收集与评级机构 ^[4] ，它即提供存贷等传统业务，又提供理财、保险等新兴业务。

4．政策性。在当前的市场环境下，要使普惠金融体系的健康发展，各地政府应充分发挥行政职能，因地制宜的对普惠金融制定合理有效的政策，健全财政、货币及监管政策。

5．全球性。在国际上，正在兴起普惠金融指标体系的开发研究，同时要求各国制定普惠金融相关的国家战略，明确作出普惠金融相关承诺。世界各国都在大力推进普惠金融的发展。^[4]。

6. 包容性。把包含底下阶层在内的金融服务融入到微观、中观、宏观三个层面。微观层面金融服务的提供者包括民间借贷、银行等，它主要的职能是向社会低阶层提供金融服务。中观层面金融服务的提供者包括评级机构、咨询服务机构等，它的主要作用是降低交易成本，进而扩大金融服务的辐射面。中观层面金融服务的提供者包括中央银行、财政部等，它的主要作用是为普惠金融的蓬勃发展提供强有力的法律支撑。

(二)普惠金融发展历史

1．普惠金融萌芽阶段

普惠金融萌芽初期，主要是在探索弱势阶层如何获得平等的金融服务直到19世纪，在欧洲和日本，许多国有银行将金融服务延伸到贫困人口。

2．小额信贷过渡到微型金融

20世纪70年代，在孟加拉国、巴西等开始出现现代小额信贷。20世纪80年代，全球小额信贷项目运作良好。进入20世纪90年代，国际上出现一股“减贫”热潮，金融机构在小额信贷的基础上，对顾客提供了保险、理财等一揽子的金融服务，从此小额信贷过渡到微型金融。

3．普惠金融提出

微型金融发展的不断壮大，有力证明了地下阶层获得金融服务的可行性。借此，联合国在2005年国际小额信贷年首次提出“建设普惠金融体系”概念。

4．普惠金融国际组织

普惠金融国际组织主要有普惠金融联盟(Alliance for Financial Inclusion，AFI)、普惠金融专家组(Financial Inclusion Experts Group，FIEG)、全球普惠金融合作伙伴组织(Global Partnership of Financial Inclusion，GPFI)，这些国际组织都致力于推进普惠金融的发展，扩大普惠金融的国际影响，让普惠金融服务于大众。

二、国际普惠金融的发展经验

世界各国普惠金融发展情况，因各国的经济和金融发展水平不同而各异，但不同的发展途径，造就了不同的成功模式，形成了丰富多样的发展经验可供我们借鉴。

(一)加强普惠金融组织建设与部门间协作

典型的案例是日本在国家层面构建了“基层农协的金融组织、都道府县的农业信用联合会、中央的农林中央金库和全国信联协会”的三级组织架构，各级即相互独立，又互相协调配合，大大提高了它的运行效率；墨西哥央行与证券业共同成立了专门的金融部门以提升金融服务的可获得性；巴西央行与财政部等部门间，加强普惠金融制度框架建设、发展微金融等方面合作，与普惠金融联盟、世界银行扶贫协商小组等国际组织加强信息收集技术方面的合作，并积极参与全球普惠金融专家组的会议讨论。

(二)重视国家普惠金融发展规划与法制建设

典型案例有肯尼亚在2009年制定并颁布了“2030年远景规划”，其中重点提出要为贫困人口、低收入家庭及中小微企业等提供在其承受范围内的金融产品和服务，以实现普惠金融既定的发展目标；墨西哥也在2005年制定了《2007－2012年国家发展规划》及《2008－2012年国家发展融资计划》，用以推进银行业法律体系改革，保障多元化的金融服务 ^[5]；美国早在1977年就通过了著名的《社区再投资法》，主要是为中低收入地区、低收入群体提供可用的贷款机会，促进各社区金融活动的快速发展。

(三)注重普惠金融意识培养与金融服务监管

典型案例有俄罗斯制定了全国性“金融扫盲5年计划”，主要针对各学龄阶段学生以及中低收入人群，提高民众的金融意识，从基础上改善金融生态环境，同时加强普惠金融消费者的权益保护；墨西哥政府为加强对各类金融服务的监督和管理，为此专门设立国家层面的金融消费者保护委员会，真正意义上帮助消费者对金融产品和服务做出准确评估，提高消费者对金融服务的理性认识；从2007年起，印度尼西亚进一步提升对金融服务和产品投入的透明度，加强消费者金融知识的教育培训，同时印度尼西亚央行还专门设立了“消费者保护委员会”，健全消费者保护机制，强化金融消费者保护。

(四)注重普惠金融产品和服务的不断创新

典型案例有英国通过在欠发达的社区设立了信贷联盟和非营利的社区金融机构，充分利用现有的邮局网点和非盈利组织，以及发展社区银行等方式，以提高社区居民对金融产品和服务的可获得性；巴西创新性在于在其各大城市设立了代理银行，有力的补充了各银行金融服务的空白点，提供了更加便利的基本金融服务；印度创新性在于划分了各金融机构区域的基础上，又对每一区域上的金融机构设计出具有针对性的的营销渠道和产品结构，使其形成一个相互依存、相互促进、辐射面广的金融服务传输链 ^[1]。

三、国内普惠金融发展存在问题

我国于2005年才首次引进普惠金融，至今也就发展了10年左右，起步较晚，虽然目前已经取得了一些成绩，但从现有的发展情况来看，我国普惠金融发展中尚还存在一些问题。

(一)传统金融结构的困扰

我国主要银行业近年来虽然贷款量增长幅度远小于存款量增加的幅度，但由于短期存款和活期存款占存款量的比重逐渐增加，使得银行不得不在贷款发放方面更加慎重，以确保较高的流动性来应对支付需要，对于风险系数高、信用度低的中小企业贷款，乡镇企业贷款，农业贷款等方面，其享受金融服务的机会大大减少，融资途径更加困难。

(二)金融机构基础设施和产品服务种类不足

目前，我国传统金融业务已发展成熟。但普惠金融各类产品和服务创新不足，各金融机构对产品的自主研发投入不足，对新产品的推广，过度注重市场份额，而忽视了投入产出分析，造成新产品业务利润低，与市场经济格格不入。城市与农村金融机构的网点基础设施差别较大，农村金融机构网点虽然逐年增加，但增速远比城镇慢，其金融机构网点的实际覆盖率较低，这使得农村地区的企业和民众享受金融服务便利性变差。

(三)农村普惠金融市场存在的问题

对于农村金融市场形式。目前，我国农村金融市场主要以信贷市场为主，保险市场逐步萎缩，农业类证券发行停滞不全，股票、债券市场甚至尚未开发，农村金融市场与城市相比发展严重滞后 ^[6-7]。

(四)普惠金融相关国家政策法规不完善

推进普惠金融的发展，需要有相应的法律法规作为支撑，虽然十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次明确提出了要大力“发展普惠金融”，使普惠金融真正成为了国家的金融发展战略，为普惠金融的发展提供了基础性的方向，然而普惠金融理念尚处于概念状态，国家在制定相关的法律法规方面还处于较为薄弱的时期，我国普惠金融的发展，亟需强有力的国家法律法规来规范引导。

四、国际经验的启示与借鉴

(一)进行普惠金融产品和服务创新

普惠金融联盟(AFI)曾提出，普惠金融永恒的话题是金融创新。这就意味着要使金融服务做到真正意义上的普惠，金融机构就必须对产品和服务进行创新。以农村信用社为例，由于目前对中小企业、农村地区、农民群体的金融服务还未做到真正的普惠，农村信用社由于其服务三农的宗旨，遍布农村的特征，使得对金融服务的普惠，具有更明晰的责任和使命。为此，农村信用社通过创新金融产品，像林权贷、普惠卡等产品，扩大了金融服务的可获得性。同时，随着互联网的发展，我们将迎接全新的“大数据”信息化时代，互联网金融所带来的革命，必将给普惠金融产品和服务创新带来机遇，因此，我国要充分运用互联网等技术作为实现普惠金融创新的重要手段和工具，同时规范和引导互联网金融行业健康发展，不断丰富普惠金融产品和服务的层次。

(二)完善普惠金融政策法规

我国要立足本国实际情况，结合普惠金融联盟等国际组织的要求，积极完善与普惠金融体系相关的各项法律法规和政策框架，做好普惠金融发展的战略规划及顶层设计。同时制定针对性较强的普惠金融促进和鼓励措施，例如对商业银行实施普惠金融而增加的不良贷款提供一定的财政补贴，扩大对助学贷款的发放，同时加大对改善民生和保障性金融业务的财政转移支付力度等。

(三)加强消费者权益保护及金融知识教育

根据世界银行的调查结果显示，世界各国通过立法以及金融消费者保护机构的设置使得在普惠金融知识普及和消费者保护等方面均取得了长足发展。借此经验，我国要不断探索金融消费者权益保护的长效机制的基础上，进一步扩大金融知识普及面，将金融知识普及拓展到农村地区及偏远地区，大力推进农村地区及偏远地区的金融知识宣传活动，提高金融消费者的风险防范意识。同时积极构建我国普惠金融体系，加快对银行业消费者权益保护框架的构建，加大信息披露制度建设，对其金融收费行为进行公示，进一步推进监管升级，将消费者权益保护作为一项常态化的工作，使广大金融消费者能够公平、公正地享受金融服务，享受金融改革和发展的成果 ^[2]。

五、结束语

总之，构建普惠金融体系，让金融服务更好的普及到社会各阶层，尤其是普及到弱势产业、落后地区、低收入阶层，维护了社会各阶层的平等享有金融服务，对促进我国的国民经济的可持续发展，安定团结各族人民共同投入到社会主义现代化中起到积极的推动作用。